瞿同祖先生是民國時(shí)期著名法學(xué)家，早年畢業(yè)于燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系。《清代地方政府》是他旅居西方期間用英文完成的一部學(xué)術(shù)著作。哈佛大學(xué)出版社在該書出版按語中評價(jià)道：“這是第一本系統(tǒng)、深入研究清代地方政府的專著。此前從未有過類似的著作，不論是中文、日文還是西文的。” 　　《清代地方政府》旨在“描述、分析和詮釋中國清代州縣級(jí)地方政府的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”。作者將“行政法典及政府命令規(guī)定的功能與它們實(shí)際執(zhí)行的功能區(qū)分開來”，因?yàn)椤胺煞畈⒉豢偸潜蛔袷兀淖稚系姆ㄅc現(xiàn)實(shí)中的法經(jīng)常有差距”。通過對州縣官在特定社會(huì)和政治條件下遵守或超越法律執(zhí)行職務(wù)行為方式的分析，作者闡釋了中國古代實(shí)際行政制度和官僚行為的一般規(guī)律，其所揭示的法律文本與社會(huì)實(shí)踐之沖突與悖離便是獨(dú)特規(guī)律之一。 　　制度化的“陋規(guī)” 　　在清代，州縣官僅能得到一份名義上的薪俸，到雍正時(shí)期才增加一份實(shí)質(zhì)性的津貼（養(yǎng)廉銀）。知州每年薪俸是八十兩銀子，養(yǎng)廉銀則各省有別，從五百到兩千兩不等。但這些收入能否滿足州縣官的私人及公務(wù)費(fèi)用呢？一個(gè)州縣官的日常開銷主要有以下幾項(xiàng)：一是養(yǎng)家糊口的基本生活費(fèi)；二是聘請幕友、長隨的費(fèi)用（幕友、長隨屬于官員的私人僚屬，國家不承擔(dān)其費(fèi)用）；三是攤捐（指令性捐款），即在政府經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，布政使命令州縣官捐錢支持政府用度；四是填補(bǔ)歷年虧空；五是招待上司或上級(jí)差官的經(jīng)費(fèi)；六是與上司衙門職員打交道時(shí)致送的各種規(guī)費(fèi)禮金。僅上述六項(xiàng)開支，保守估計(jì)一個(gè)知縣一年的支出應(yīng)在五六千到一萬兩以上，這還不包括給上級(jí)送禮的“冰敬”“炭敬”“程儀”費(fèi)用。絕大多數(shù)通過科舉考試進(jìn)入官僚體系的州縣官家庭并不富裕，即便通過捐納入仕的也不會(huì)貼錢做官。破解這一問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行中的行政慣例——“陋規(guī)”，即通過每一個(gè)可以想象的場合收費(fèi)。官僚體系每一層級(jí)的成員都可以借此補(bǔ)充收入。雖然這種慣例是不正常的，但它仍然被承認(rèn)和確立，并成為廣泛接受的事實(shí)。 　　《大清例律》和《吏部則例》將濫用權(quán)力、貪污受賄都列為應(yīng)予嚴(yán)懲的行為。奇怪的是，雖然法律明文禁止，但各級(jí)官員都予以默許，甚至連皇帝也睜一只眼閉一只眼。道光皇帝在一道詔書中總結(jié)：“此次議存之款（陋規(guī)費(fèi)），因其相沿已久，名為例禁，其實(shí)無人不取，天地不然。”在另一份詔書中，他寫道：“上司心知通省官吏莫不皆然，豈能概行糾劾，遂陽禁而陰縱之。”既然陋規(guī)難以避免，政府能做的僅僅是將陋規(guī)制度化，這總比全由地方官員各行其是要好。道光皇帝登基不久就曾試圖控制索取陋規(guī)的行為。然而，許多官員認(rèn)為將陋規(guī)公開化、合法化極為不妥，反對這一旨意。皇帝最終也承認(rèn)自己對行政和社會(huì)實(shí)際尚不了解，隨后發(fā)布詔書取消了成命。 　　當(dāng)然，默許陋規(guī)存在并不意味著州縣官可以為所欲為。事實(shí)上，收費(fèi)額度不得不受當(dāng)?shù)貞T例的規(guī)約和限制。如果州縣官巧立名目收取過高的陋規(guī)費(fèi)，當(dāng)?shù)匕傩諘?huì)拒絕交納，嚴(yán)重的還可能演變?yōu)閯?dòng)亂。如常見的陋規(guī)“火耗”是向納稅人加收熔鑄費(fèi)，以補(bǔ)償銀子在熔鑄過程中的損耗。康熙曾對一巡撫說，如果州縣官在正常稅收額度上加征一成“火耗”，是可以容許的。該巡撫答道：這是皇上的恩典，只是不能公開告訴州縣官這種做法是許可的。現(xiàn)實(shí)中僅加征百分之十作為火耗的州縣官常被認(rèn)為是清官，盡管這些費(fèi)用最終都被分?jǐn)偟降讓影傩丈砩稀? 　　陋規(guī)這種違反法律的慣例為何能得到官僚體系的默許長期存在呢？首先是文本制度不合理。清代財(cái)政的基本原則是每一類支出由一項(xiàng)確定的稅源去滿足；特別資金被指定給政府的特定用途。如果沒有特定資金去供給特定費(fèi)用，官員就不得不尋找其他途徑籌集。州縣官的各項(xiàng)支出是剛性的，其總額與實(shí)際收入的差距達(dá)到五倍以上。官僚體制要正常運(yùn)行，除了架空法律，通過陋規(guī)收費(fèi)，別無選擇。中央國庫無力支撐龐大的地方政府開支，也只能默許陋規(guī)存在。其次是權(quán)力強(qiáng)于法律。法律只是統(tǒng)治者的治國工具之一，和打仗用的刀斧一樣，本身沒有權(quán)威。皇帝口含天憲，詔令可以朝令夕改。州縣官只是中央在地方的“代理人”而已，唯有上級(jí)權(quán)力是可以隨時(shí)取消州縣官“代理權(quán)”的有效手段。三年一次的“大計(jì)”考績，州縣官的評估報(bào)告由他們的直接上級(jí)寫出，最終呈交吏部，而這將決定他們的仕途沉浮。故只有上級(jí)官員有意規(guī)制的事項(xiàng)才能引起州縣官的重視。當(dāng)缺乏上級(jí)官員的執(zhí)行意圖時(shí)，禁止陋規(guī)的法律文本就失效了。 　　衙役貪贓的規(guī)制 　　清代律例規(guī)定，監(jiān)督衙役的責(zé)任在州縣官。如果縱容衙役長期留職、操縱衙務(wù)、充當(dāng)賄賂中介、包攬?jiān)V訟、誣告良民或受財(cái)放盜等，州縣官將受到革職處罰。對衙役受賄疏忽不察者，處罰輕則罰俸，重則降級(jí)。州縣官如對捕役與盜賊勾結(jié)分贓之事疏忽不察，將受到降二級(jí)調(diào)用之處罰，等等。法律文本對衙役的規(guī)制是全方位的。 　　但條文的規(guī)定是一回事，法律的實(shí)施又是一回事。衙役總是竭力從他們逮捕和傳喚的人身上榨取錢財(cái)，被傳喚者往往還沒到公堂就已經(jīng)傾家蕩產(chǎn)。不僅兇手或嫌犯 之家被索取錢財(cái)，連居住在現(xiàn)場二三十里以內(nèi)的富戶都成為敲詐目標(biāo)。如果這些富戶不愿意出錢，就會(huì)被誣告牽扯進(jìn)該命案。衙役們延長嫌犯 囚禁班房的時(shí)間，夏日暴曬、冬日奇冷，直到同意交錢為止。普通民眾對衙役的盤剝只能逆來順受，即便是地主之家，若沒有政治地位保障，也時(shí)刻處于危險(xiǎn)之中。 　　對衙役的規(guī)制只能寄望于州縣官的清明。然而，州縣官對衙役的規(guī)制卻很少依照法律，而多采取私人的方式，如對他們態(tài)度嚴(yán)厲，不允許他們與長隨來往。同時(shí)盡量減少衙役濫用職權(quán)的機(jī)會(huì)，如印制一些關(guān)于拘捕傳喚的規(guī)定，勒令衙役在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將嫌犯 或證人帶到縣衙。有些州縣官曾試圖同時(shí)派出幾名衙役去執(zhí)行拘捕傳喚，以便互相監(jiān)督。但事實(shí)上，派出更多衙役意味著勒索更多的錢財(cái)，州縣官無奈只能派出一二名衙役減輕百姓負(fù)擔(dān)。 　　從州縣官絞盡腦汁的努力來看，法律文本的各項(xiàng)規(guī)制并未奏效。因?yàn)闄?quán)力的實(shí)際分配和運(yùn)行不是依照法律，而是官僚權(quán)力。授權(quán)的規(guī)定載入文本是簡單的、一次性的，權(quán)力的運(yùn)行卻是復(fù)雜的、變動(dòng)的。州縣官在文本上有完整的地方治權(quán)，但其個(gè)人精力、能力有限，分權(quán)或授權(quán)不可避免。州縣官的權(quán)力分散到衙役、幕友、長隨身上后，突出問題就是對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。顯然，州縣官不可能僅憑自己的一雙眼睛盯住手下成百上千的衙役。于是只能對大量難以避免的貪贓行為視而不見了。特別是對衙役貪贓的制度性懲處，法律往往規(guī)定州縣官也要同時(shí)降級(jí)、革職。故明智的做法是將這些事件納入私人化渠道處理，避免自己牽連受罰。因此，無論法律文本如何規(guī)定，州縣官都無法產(chǎn)生管束衙役的源動(dòng)力。州縣官工作的源動(dòng)力只是仕途進(jìn)步，一支忠誠的衙役隊(duì)伍又是保證公務(wù)運(yùn)行和生活優(yōu)游的必備，衙役的貪墨因之被視為獎(jiǎng)賞就不足為奇了。 　　有限的政治參與 　　法律與現(xiàn)實(shí)的沖突與悖離，根源在于權(quán)力的分配不是依照法律。法律只是對既有和變動(dòng)后的權(quán)力進(jìn)行文本確認(rèn)，故本身毫無權(quán)威，除非統(tǒng)治者想賦予其權(quán)威。實(shí)踐中，權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)重偏離法律文本，重要原因之一是民眾缺乏政治參與。“在今天以前，任何朝代任何形式的治權(quán)都是片面形成的，絕對沒有經(jīng)過人民的任何形式的同意。”（吳晗語） 　　有限的政治參與體現(xiàn)為日益龐大的文化精英群體和封閉官僚群體的矛盾。按照艾爾曼的觀點(diǎn)，文化精英是“通曉經(jīng)典的文人”，他們所受的教育是閱讀、解釋，甚至背誦將在科舉考試中使用的經(jīng)典文本，這些文本崇尚道德教化和以天下興亡為己任的政治倫理。但科舉考試的通過率極低，于是他們憑借自己對法律和官場的熟悉，應(yīng)聘擔(dān)任州縣官的刑名幕友（師爺），代州縣官起草各類文書，為案件裁判提供專業(yè)意見。通過這一途徑，他們在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政治參與，但始終無法獲得官方特殊社會(huì)地位認(rèn)證，貪贓枉法成為了彌補(bǔ)他們仕途缺失的重要報(bào)償。 　　在普通民眾層面，雖然統(tǒng)治者極力推行道德教化，但這些動(dòng)聽的文明和道德基本停留在理論層面，很少有人會(huì)當(dāng)真。如中央政府規(guī)定每月兩次的鄉(xiāng)約講習(xí)制度，宣講皇帝圣諭（敦孝悌以重人倫、篤親族以昭壅睦、和鄉(xiāng)黨以息爭訟等），只有極個(gè)別州縣官真正推行過，儀式舉行時(shí)多數(shù)人都在看熱鬧。因之，民眾既不關(guān)心脫離政治實(shí)踐的空洞道德說教，也沒有政治參與渠道對官僚集團(tuán)形成壓力，對法律實(shí)施的影響更是微乎其微。 　　有限政治參與導(dǎo)致法律文本與社會(huì)實(shí)踐脫節(jié)，是清代中國邁向近現(xiàn)代時(shí)面臨的一個(gè)內(nèi)生性問題。在既有體制下所有官僚集團(tuán)都獲得了最大的回報(bào)，唯一的例外是普通百姓。所以，盡管有沖突，各級(jí)官僚卻沒有興趣去改變現(xiàn)狀，這保持了社會(huì)和政治秩序中的穩(wěn)定性。這種穩(wěn)定性只有當(dāng)民眾的不滿激烈到足以升格為公開暴動(dòng)時(shí)才會(huì)受到威脅。但只要他們的不滿沒有轉(zhuǎn)化為有效的反抗行動(dòng)，現(xiàn)狀就仍將維持下去。（作者：鄭重）