巡視和監察是加強對地方行政機構的監督和管理不可或缺的一項重要措施。監察制度問題，本質上是如何增強自身免疫功能的問題，所以說這個歷史上的制度建設問題的現實性亦很強。從如何加強對地方行政機構的監督，如何使各級檢察機構實施的監察真正有效，看一下中國歷史上這方面的成敗得失，或許對我們加強監察制度建設會有一些啟示。今先錄網友跟帖全文如下： ??? 漢朝的刺史制度成立之初，其秩六百石，而其監察的郡守一般是二千石的大官，其用意誠如朱老先生所分析。無奈刺史之職“代”有變化，最后竟演變成封疆大吏，完全錯失監察原意。看來監察部門或人員的職位高低對于監察力的發揮是各有利弊。 ??? 中國歷史上對地方行政的監督，從監督思想的明示、監督制度的設計、監督機構的演化、監督的實際效果，都有非常深刻的變化和不同的內涵，其中有經驗，亦有教訓。歷朝歷代都有許多反復，就以監督人員職位高低來說，亦各有利弊。本文中就中央對地方行政機構的監督略說其梗概。 ??? 一 ??? 中國古代的行政體制是中央集權的官僚政治體制，國家的行政機構是金字塔式的層級結構，地方行政機構郡、縣二級都是中央在地方的派出機構，不是地方自行產生的自治機構。在帝王制度下，如何使一個如此龐大的官僚機器能有效地運行，從春秋戰國起，便成為一個擺在中國思想家面前必須面對的問題。故中國監察制度的背景和起源，便是戰國時期中央集權官僚制成型以后，如何調控這個龐大官僚機器的問題。中國的傳統文化，儒家是偏重于倫理觀念，強調以禮治國，通過禮儀制度來確定人與人之間從家庭到國家及整個社會的等級秩序。但這一套龐大的官僚機器自上而下如何運轉，專靠禮儀制度那就顯得不足了，它需要法令來統一國家各級官僚機構執行相應的政策，如何保證各級機構的官吏真正履行中央規定的政策和法令，那就把監察提到議事日程上來了。故監察的對象是官吏，不是民眾。 ??? 中國傳統的政治結構是三個層次：君、臣、民。其中的君，代表決策系統。臣，作為官僚機構的運行者，代表行政系統。民，是代表廣大受統治管理的民眾。這三者的關系，是君王通過官吏來管理民眾，以使整個社會生活得以有效運行，故其行政管理結構是君管臣，臣管民。而君如何管臣，臣的人數那么多，分布的面那么廣，僅靠君王一個人是無法明察一切的，那就需要在官僚機構內部建立互相制衡的系統，而這個互相制衡的系統，相對于官僚行政系統就需要相對獨立地自上而下地建立一套完整的監控系統，以便有效地調節行政官僚系統的運行，這就是監察系統。 ??? 社會生活客觀上提出了這樣的需要，便有人來思考和回答這方面的問題。儒家講的倫理靠的是人的自律，這當然是需要的，而且非常重要，但有許多問題和情況不是靠自律能解決的，因為人有趨利的本能，于是便需要有法制和相應的組織機構來限制和監控官僚們行政過程中的行為。 ??? 從正面回答這些問題的是法家。儒法兩家在社會治理上各自的視角不同，服務的對象則是相同的，它們之間在觀念上有差異，各自的側重點不同，但殊途同歸。司馬談在《六家要旨》中，引《易大傳》曰：“天下一致而百慮，同歸而殊途。”這話是對的，儒法二家只是視角不同，觀念上有差異，但目標是一致的，從結果上看也是相輔相承。從統治者的角度講，不同時期有所側重而已。亂世的時候，為了治亂，故要有重典，偏重于法家的思想和法術。在治世，則偏重于儒家，比較強調人的道德修養。這一切都因時因地而異，走極端只是一時的需要，過去了又會返正。 ??? 韓非子在《外儲說右下》說： ??? 人主者，守法責成以立功者也。聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏，故明主治吏不治民。說在搖木之本，與引綱之網。故失火之嗇夫，不可不論也。救火者，吏操壺走火，則一人之用也，操鞭使人，則役萬夫。 ??? 這里人主是指君王，君王的職責是治吏，也就是治官，不是治民。民是由官吏去管理的，百姓哪兒出了亂子，責任在官吏，官吏有貪瀆腐敗的行為，不能去責怪百姓。嗇夫，在古代是鄉官的稱謂，《管子？君臣》把嗇夫分為兩類，吏嗇夫和人嗇夫，其云：“吏嗇夫任事，人嗇夫任教。”在漢代嗇夫也是鄉官的名稱，有的時候縣令也稱嗇夫，秦代有縣嗇夫，總之嗇夫是基層政權的官吏。韓非子這里講的是在嗇夫管轄的區域內有失火的事件，嗇夫要追究他失責的行為。比如，去年上海11?15大火，對地方官要問責。失火以后，官吏自己去救火，那只是你一個人的個人行為，說明你做官還沒有到位，為官的責任是組織民眾一起去救火，他應該“操鞭使人役萬夫”，調動所有的組織資源去撲滅火災，那才算盡職。總之這一段話的主旨是講，君王的職責是管理官吏，官吏的職責是管理百姓，官吏有問題，不能責難百姓，要向官吏問責。百姓那兒有什么事，諸如失火這一類意外，是官吏的失職行為，要問責，而意外失火時官吏的職責是充分利用自己的組織資源去撲滅火災，那樣的話國家的管理便能綱舉而目張。故明主的職責是治吏而不是治民，把官治好了，社會方方面面的秩序自然也就理順了。許多問題是出在官不盡其職，那么如何監控官吏的行為就擺在統治者、國家管理者的面前。當官不是為了做老爺，更不是為自己逞能擺威風，是為百姓謀利不是為自己謀利，擺老爺的那副空架子，把衙門修那么豪華，那還像任官應有的樣子嗎？為官的應該放下架子，甘為孺子牛，對轄區內的一切事務盡職負責。 ??? 商鞅的《商君書·禁使》云： ??? 上與吏也，事合而利異者也。今夫騶虞以相監不可事。若使馬，馬能焉，則騶虞無所逃其惡矣，利異也。利合而惡同者，父不能以問子，君不能以問臣，吏之與吏，利合而惡同也。夫事合而利異者，先王所以為端也。 ??? 這一段話講的道理，一是講在國家管理上，君臣二者誰也離不開誰，這是指“事合”，然而從利益關系上不是相合的，吏謀私利，勢必侵害國家公共利益。騶與虞是養馬與趕馬的馬夫，如果馬也能視、能言，那么騶虞的一切劣行惡跡便不能有任何隱瞞，故兩者之間的利害關系有相反的一面，這就是所謂“合而利異者”。他是以這個來比喻官民的關系。官員是統治和管理民眾的，官民這二者是國家行政機構必備的要素，這是講合。然而在利益關系上，如果官員謀取個人的私利，那必然與民眾的利益相對立，如果民眾能視能言那么官員的任何私惡皆會被揭發出來，官員便無所逃其惡。馬是看得見，不會說話的，而百姓的眼睛是雪亮的，當然看得清，百姓的嘴也能把看到的惡事說清楚，如果放開百姓的言論，那么官吏便無所逃其惡了。其實文革時期的四大，不過是放開讓百姓說話，揭露官員的劣跡罷了，當官的當然受不了了。那為官的怎么辦呢？就利用在官的職能以治民，從而保全自己。反之，如果雙方的關系是“利合而惡同”，如果事情的雙方利害關系完全一致的話，即使是父親問兒子，君主問臣下，也不會道明利害關系的真相。在一個地區或者單位，官吏與官吏之間，利益關系是相通的，好惡也是相同的，故要出問題時，往往是串案、窩案。諸如在一個單位內，搞的一點小金庫，如果單位內的一把手在單位成員之間的分配是均衡的，大家都受益，即使那小金庫的收入是非法的，在小金庫內部相關人員之間，由于有共同的利益，誰也不會出頭告發這件事。因此，在地方上掌握一定權力的一些部門事業單位，如果一把手作案，往往帶出來班子內一批人都參與其事并利益共享，這就是串案窩案連綿不絕的原因。因此在官僚機構系統內，要建立監察機構，必須使兩者之間的利益和管轄上的隸屬關系相異而不是相合，這是我們建立監察制度，組織監察機構在思想認識上最基本的前提。 ??? 二 ??? 《商君書·禁使》還講到當時官僚機構的狀況，其云： ??? 今恃多官眾吏，官立丞監，夫置丞立監者，且以禁人之為利也，而丞監亦欲為利，則何以相禁。故恃丞監而治者，僅存之治也。 ??? 這里的丞與監是地方行政機構的兩個系統，丞是行政系統，監是監察系統，在秦代中央政府也是兩個系統，一是丞相的行政系統，丞者承也，相者助也，是協助皇帝處理日常事務的百官之長，也就是朝廷負責日常政務的長官，郡縣的地方行政長官在隸屬關系上是屬于丞相管轄的，而丞相任免的權力則在皇帝。另一個系統是御史大夫，是與丞相這個行政系統并立的監察系統，在地位上貳于丞相。御史本來是皇帝左右記言記事的官員，通常是作為皇帝左右親信發展起來的，是皇帝身旁的耳目，辦理秘書事務的成員，原始的地位不高，但是與皇帝的關系比以丞相為代表的外朝更親密一些。丞相位高權重，不便差遣時，便讓身邊的御史去辦一些事務，皇帝要查辦的一些案子往往讓御史去辦，御史臺的長官便是御史大夫，副職是御史中丞，在地方上的監屬于御史臺管轄，故“置丞立監”是地方上兩個平行的機構，丞是行政機構，監是監察機構。秦代地方行政系統是郡縣二級制，郡的行政長官有守、監、尉，守是郡的行政長官，他的佐貳便是丞。監，負責地方的監察，尉是負責軍兵和地方的治安。而縣一級在秦的時候，設令和丞，縣令是一縣之長，有時亦稱縣長，丞是縣令的佐貳。縣丞還負責縣內的倉儲和刑獄，大的縣還有尉，縣尉負責地方的治安。縣一級沒有監，郡的監負責屬下諸縣，故“置丞立監”反映了地方行政系統的兩個平行的子系統，一個是行政，一個是監察，分別上屬于丞相府和御史臺。所以設置兩個平行的系統，“夫置丞立監者，且以禁人之為利也。”是為了防止地方官員借助權力以謀私利，由于是平行的兩個系統，可以起到互相制衡的作用。地方分權這個辦法，古已有之，而這個辦法是否有效呢？由于為丞與為監者都在郡守一元化領導之下，各有自己的利益范圍，那就很難起到互相牽制的作用，所以講“恃丞監而治者，僅存之治也”，它的影響和作用有限，不可能實現長期而有效的管理，故還需要中央政府對地方行政系統自上而下的更有效的管理，保障中央對地方的管理如臂之使指，運行自如。 ??? 中央對地方行政機構政績的考察，亦有兩套平行的體系，一是自下而上的上計制度，即地方向中央上報的年度政績考核報告，現在似乎以GDP為主了；二是自上而下的派遣御史到地方上去巡視或巡行，由巡視的御史向中央報告地方官吏執政的狀況，正如當今中央派巡視組赴全國各地視察那樣，這樣通過自下而上與自上而下兩條渠道的考察，才能確認地方行政的狀態，前者是行政系統的考核，后者是監察系統的考評。 ??? 秦始皇統一六國以后，“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監。”監即監郡御史，秦時御史監郡，對郡縣兩級進行就地監督，而地方行政長官則每年要向朝廷上計簿，《商君書·禁使》講到“十二月而計書以定，事以一歲別計，而主以一聽。”也就是報告一年地方上的政績，包括戶口的損益、墾田數字、賦稅的收支、徭役的征派、地方的災變及治安狀況，類似于當前年終的總結。這一套上計的制度戰國時便已有了，如西門豹為鄴令，第一次上計考核不及格，魏國的君主收繳其鄴令之印璽，他要求再治一年，次年上計及格，魏文侯親自迎拜之。晏子治東阿三年，齊景公召而數之，于是晏子“請改道易行以治東阿，三年不治，臣請死之”，“景公許之，于是明年上計，景公迎而賀之。”（《說苑·政理篇》）可見計簿是朝廷對地方郡守考核的根據，考課的結果，決定地方官的升徙黜陟與賞罰，如晏子與西門豹第一次考課沒有及格，第二次考課成績優異，便受到國君的歡迎。秦時有柱下御史，張蒼為御史，主柱下方書，這方書便是四方之文書，計書也。劉邦進咸陽時，蕭何先入咸陽秦宮，“收秦丞相御史律令圖書藏之。沛公具知天下扼塞、戶口多少，強弱處，民所疾苦者，以何得秦圖書也。”這個圖書也就是各地的計簿之匯總的檔案。在朝廷是由丞相府來負責考核各地上計的計簿，從而對郡國政績進行考核，如匡衡是丞相，《漢書·匡衡傳》載其“領計簿，知郡國，正國界”。又，《漢書·丙吉傳》載丞相丙吉對郡國“課其殿最，奏行賞罰”。可見中央政府通過計簿來考核地方政府的政績以之進奏，并分別建議君王給予賞罰，而賞罰之柄只能掌握在君王手上。這是自下而上，由中央政府通過每年的政績來考核官員優劣并由上而下地實施賞罰。 ??? 在秦漢之前是地方長官親自到朝廷上計簿，從西漢開始，郡國守相不再自行上計了，而是派遣丞或長史代替自己上計，漢代地方郡縣的行政機構，專門設上計掾，漢代郡的數目比秦多了，有一百零三個郡，每年秋冬之交，上計掾到京師上計簿，各郡都在京師設有邸舍，類似于今天各地駐京辦事處，供上計之郡吏食宿。《漢書·朱買臣傳》便講到在京師有會稽郡邸，郡邸有專門的管理人員，叫守邸，相當于駐京辦事處主任。這些上計的地方官員在京師還是很神氣的，他們“多盛飾車馬帷幕”。于是郡守的升徙黜陟，皆以上計考課的次第為準，那么郡守上計的內容是否正確，丞相府無法對這一百零三個郡一一核實，而郡守與尉在地方上的權力很大，如果與監勾結一氣，完全可以一手遮天，任意地營私舞弊、貪贓納賄，中央下達的政策措施到了地方便走樣了，叫作上有政策下有對策。 ??? 三 ??? 《墨子·尚同下》講到“古者有語焉，曰：一目之視也，不若二目之視也；一耳之聽也，不若二耳之聽也；一手之操也，不若二手之強也。”換一句話講，就是兼聽則明。除了以計簿作為對地方官考核的根據之外，還有皇帝巡行，如秦始皇五次巡行各地，也是一種考察。更簡便的辦法則是由朝廷派員到地方上去實地考察地方官的行政狀況。秦國在地方上設監，漢初取消了郡監，“惠帝三年（公元前一九二年）相國（曹參）奏遣御史監三輔郡，察辭詔凡九條，監二歲更，常以中月奏事。”（《北堂書鈔·設官部》）這是復置的監御史，只在三府，即馮翊、扶風、弘農三郡，非常設，滿兩年更換他人，監察的范圍有九條，指九個方面，即：“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、踰侈，及弩力十石以上，作非當所服，凡九條。”（《玉海》卷之五，《律令上·漢九條》）從這九條的內容看，監察御史在監察三輔之郡縣時，其監察的對象是郡縣的官吏，不是代替郡縣行政，這些監御史一般是三月還監，十一月至朝廷奏事，那些監郡的御史是定期到指定的地方考察，然后回朝廷述職，御史不是長期固定在一個地方，兩年便要更換，這樣可避免御史在地方久任與地方郡守建立共同的利益關系。制度的設計與施行的效果往往是兩回事，即便如此，仍能出現監御史與郡守互相勾結，包庇地方貪吏的事。衛宏的《舊漢儀》卷上載： ??? 及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行權相放，治不平正，處官不良，細民不通，下失其職，俗不孝悌，不務于本，衣服無度，出入無時，眾強勝寡，盜賊滋彰，丞相以聞。于是乃命刺史出刺，并察監御史。 ??? 這是由丞相府派丞相史到地方監察地方行政，包括由御史臺派出的監御史也成為被監察的對象。《通典·職官·十四》載： ??? 文帝十三年以御史不奉法，下失其職，乃使丞相史出刺，并督監察御史。 ??? 漢文帝時，盡管“丞相遣使分刺州，不常置”（《漢書·百官公卿表》），但這樣做的結果是監察系統在地方上的監察成員變成屋上架屋，機構重疊，職責重疊，作為臨時性派遣可以收一時的效果，但不能從根本上解決吏治上的貪腐之風。到漢武帝時，“天下郡守多為奸吏”，為了加強監督，才有元封五年（公元前一〇六年）設立十三部刺史，駐地專司監察地方的措施，但刺史這個名稱便是由文帝時丞相府派遣丞相史出刺諸郡縣，并督監察御史而來。那時丞相府分東西兩曹，東曹有九人，出督州為刺史，《漢舊儀》稱“丞相刺史常以秋分行部”。 ??? 四 ??? 漢武帝廢除丞相史及御史監郡的制度，在全國設十三部刺史，那就是在地方上設立一個相對穩定的與郡縣區劃不完全一致的監察機構。《漢書·百官公卿表》： ??? 武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。 ??? 所謂十三部刺史，即除京畿諸郡外，把全國劃分為十三州部，每州為一監察區，設一刺史負責所在州部郡國。這十三州據《漢書·地理志》的緒言稱：“至武帝攘卻胡、越，開地斥境，南置交阯，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并，夏、周之制，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三部，置刺史。”大體還是可靠的，它的區劃與中國古代九州的區劃相近，十三部刺史屬御史府管轄，由御史中丞具體督察，這樣便由十三州刺史分區監察全國一百零三個郡國，刺史秩六百石，而郡守秩二千石，這是以小制大。刺史以六條問事，這六條見《漢書？百官公卿表》注引《漢官典職儀》云：“以六條問事，非條所問，即不省。一條，強宗豪右田宅踰制，以強陵弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。”這六條中，第一條是針對地方豪強并限制貧富兩極分化的，其余五條都是針對郡守二千石，不允許上有政策下有對策，不允許地方官員行政過程中背公營私，不允許對民眾濫用刑罰，制造冤案，不允許買賣官職，貪污納賄，其中有一條還包括郡守二千石的子弟，換一句話說干部子弟如借父母之勢為非作歹，也在監察范圍之內。這“六條問事”的中心是治官，不是治民。 ??? 武帝之所以設十三部刺史的另一個原因是當時社會動蕩不定，地方豪強欺壓百姓，郡守暴虐，權貴們更是橫行不法，武帝時有一個管理關卡的官都尉寧成，百姓出關，都怕他，“號曰：‘寧見乳虎，無直寧成之怒。’其暴如此。”（《漢書·酷吏傳》）外有匈奴壓境，加上自然災害頻發，社會上群體事件連續不斷，面對這樣的情況，那就不得不派遣刺史來巡行下屬的郡縣。西漢初置這些刺史到地方以后，巡行郡國，并無固定治所。刺史對地方事務的舉劾，限于六條問事。 ??? 那么，以這六條問事為使命而派往各州的刺史真是這樣行事的嗎？漢成帝時，朱博任冀州刺史時，他行部，即巡行郡國時，在道路上有使“吏民數百人，遮道自言官寺盡滿”，可見每當朝廷派刺史巡行地方時，必然有大量的吏民攔路告狀的，據《南方周末》的報道，這次中央巡視組來滬，“普通民眾更愿意排隊等候‘與中央見上一面’，最初幾日，因為人數眾多，群眾從上午九點開始排隊，遲至晚上八點才領取到登記表，更有甚者，拖著棉被、床墊排隊等候。”這個巡視組的蒞臨，成了中央與民眾之間溝通信息，反映不公的一個渠道。 ??? 我們再看漢代冀州刺史朱博是怎么對待的。《漢書·朱博傳》云：“從事白請且留此縣錄見諸自言者，事畢乃發，欲以觀試博。博心知之，告外趣駕。既白駕辦，博出就車見自言者，使從事明敕告吏民：‘欲言縣丞尉者，刺史不察黃綬，各自詣郡。’”意謂縣丞尉一級的問題，請到二千石郡守那兒去狀告處理，“欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治所。”意謂狀告郡守二千石的，那等行部到這里時再行狀告，我這次是路過，“其民為吏所冤，及言盜賊辭訟事，各使屬其部從事。”如果是狀告地方冤屈及社會治安的問題，則請到相關部門處理。結果是“博駐車決遣，四五百人皆罷去，如神”。（《漢書·朱博傳》）從這條記載，可以看到刺史行部就是巡視郡國，他只負責處理與郡守相關的問題，不直接干預地方的事務。然而其一路巡視的過程，對地方官員行政多少有一些威懾和約束的作用，使地方官員多少有一些收斂，也不影響地方行政正常的事務。朱博做冀州刺史有績效，再徙并州刺史，然后遷瑯琊太守。兩漢有不少由刺史遷太守的案例。刺史的職務是對著郡守的，但地位比郡守低。唐人戴叔倫《撫州刺史庭壁記》稱：“漢置十三部刺史，以察舉天下非法，通籍殿中，乘傳奏事，居靡定處，權不牧人。”如果要對比的話，那時刺史的職務，只相當于現在中紀委派到地方的巡視組，他們有監察省市委書記的權力，但不能直接干預地方事務，他們只有臨時的辦公場所，沒有固定的辦事機關，有問題只是對中紀委負責。漢代的十三部刺史，歲末要親詣京師奏事，匯報自己巡行諸郡的狀況，這樣朝廷可以把他們的報告與郡守上計的報告對比起來分析。由于刺史的品秩不高，權任卻很重，顧亭林在《日知錄》的《部刺史》條講刺史“秩卑而命之尊，官小而權之重，此大小相制，內外相維之意也”，“秩卑則其人激昂，權重則能行志”。 ??? 歷代統治者皆深諳此道，官大了，權重了，往往指揮不動了，它自成體系，而且可以一手遮天，在上者情況不明，何以制之，君王一個人無法對付那么多在位權重的大人物，那就支持小人物起來造反，讓小人物作撬棒，以觀大人物的動向：如果大人物收斂聽話了，便到此為止；如果不聽話，那就放手讓小人物去作梗，打壓大人物的威風，而小人物有君王的支持，也有恃無恐，自能領悟君王的意圖，盡心盡力，君王則能利用這種關系，謀求權力結構的平衡。這在當代生活中亦能見到。如批判俞平伯《〈紅樓夢〉研究》的問題，李希凡與藍翎兩個人寫的文章，周揚壓著不發，毛澤東支持李希凡，講事情是小人物干的，批評的大人物是指主持中宣部文藝方面事務的周揚。如果小人物出了問題，或者當局面臨難以收拾的局面時，那對小人物可以棄之若敝屣，或作為替罪羊，那也無礙大局。為君者之所以使用小人物亦出于無奈，只因大人物不聽號令和指揮而已，而小人物則寧可肝腦涂地，為君主所用，則也為以小制大提供了可能。白居易擔任門下省拾遺以后，他上疏的言論充分反映了小人物的心態，那么感激涕零、心甘情愿地為君王肝腦涂地。這樣的小人物在當代亦屢見不鮮。在漢代，這些刺史如果行部有功的話，對他們的賞賜也很厚重，做了兩任刺史以后，很快便提升為秩二千石的郡守，所以他們行部郡國時都很努力，如朱博、翟方進，都是如此晉升的。漢代十三部刺史的情況在西漢中期是如此，但情況也往往會因人因時而異。 ??? 隨著歷史的發展，刺史不僅有了固定的治所，而且也有了自己的屬官，并且也干涉起郡守在地方上的行政事務。成帝初薛宣任御史中丞，這是負責管理十三州刺史的，他在奏疏中講到當時社會不穩定的原因時說：“殆吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉錯各以其意，多與郡縣事，至開私門，聽讒佞，以求吏民過失，譴呵及細微，責義不量力。郡縣相迫促，亦內相刻，流至眾庶。”（《漢書·薛宣傳》）可見在漢成帝時，已有刺史直接插手干預郡守的事務。這樣刺史有了固定的治所，有了自己的幕僚組織，直接干預所屬諸郡的行政事務，那么它的行為方式已遠遠超出監察官的范圍了，它自然而然地成為郡縣一級以上的一級行政機構。一旦出現這樣的局面，那么刺史作為監察機構的功能便逐漸消失了，它成為郡縣以上的行政管理機構，刺史與郡守之間就成為利益共同體了，而且州部刺史控制的區域比郡縣大得多，如果中央權力機構由于內部的分裂和矛盾而控制力下降時，州部與朝廷勢必形成尾大不掉的局面。 ??? 到了東漢后期，漢靈帝中平五年（公元一八八年）改刺史為州牧，劉焉等以朝廷重臣出任州牧，當時劉焉是太常卿，以監軍使者領益州牧，太仆黃琬為豫州牧，宗正劉虞為幽州牧。董卓之亂以后，中央政權出現裂縫，各地的州牧便成為各地的諸侯王了，其州牧的官職可以父子世襲。劉昭注《后漢書·百官志》：“焉牧益土，造帝服于岷、峨；袁紹取冀，下制書于燕、朔；劉表荊南，郊天祀地；魏祖據兗，遂構皇業。漢之殄滅，禍源乎此。”這就是由尾大不掉而最終造成地方割據的局面。郡的地盤小，郡與郡之間，互相有一定的牽制，故要稱雄一方比較困難，而州的地盤大了，州牧的地位高了，州牧在地方上軍權、政權、財權、民事裁判權全部掌握在手的時候，中央朝廷的政令自然被置之腦后。留下來的問題是群雄割據、逐鹿中原，看鹿死誰手，這就要經歷許多年的內戰才能回歸統一和穩定的局面，于是再一次縮小地方的行政機構，重建中央對地方的監察系統，從而加強中央集權的政治模式，這幾乎是中國兩千年歷史難以跳出的、反復不斷循環的圈子。明清兩代巡撫和總督的職能和地位的演化，實際上也是監察系統逐漸演化成新的行政系統，最終尾大不掉，一旦風吹草動，中央與地方的關系便會發生變化，義和團運動、庚子事變的東南互保，慈禧只能承認既成事實，它為辛亥革命武昌起義后各地的獨立準備了條件。辛亥革命以后，聯省自治的思想抬頭，最終還是靠內戰來結束各地軍閥割據的局面，實現國家的統一。 ??? 五 ??? 弄清兩漢刺史制度的來龍去脈是了解中國歷史上中央對地方監督監察制度的一個切入口，對我們維護國家的統一、政令的通暢、吏治的整頓是有益的，同時它也告訴我們，制度的制訂在執行過程中，自然隨著利益關系而異化，制度設計的目的與效果往往會出現反向的運行，故制訂法律和制度固然重要，但如何執行則更加重要，還必須隨著形勢的變化，不斷修訂制度。除了制度，根本還是人的問題，人的價值觀念異變以后，他對待制度的態度，不是如何遵循完善制度的設計，而是如何鉆制度的空子，即所謂上有政策，下有對策。那么任何制度都有它的變異，形式與實質可以反向而行，走形式往往會變成掩蓋違反制度的貪瀆行為，所以嚴格地監察行政的全過程才成為制度執行必不可少的條件。不僅在歷史上，在現實生活中這方面的教訓也實在太多了。如今立法不謂不多，效果如何，執行狀況如何是一個大問題，不要以為立法就萬事大吉了，實際執行的情況因人、因時、因地而相差甚遠。因為制度是死的，人是活的，在有一些人心目中，制度是掛在墻上給人看的，辦事自有潛規則。所以單靠制度治人有它的局限性，最根本要管好官員，要擺正社會風氣，在思想觀念上要正能壓邪。再就監察制度本身來說，這個問題如果要從縱向展開，可以成為一部專史，如果從橫向展開，那還涉及中央的監察系統，整個御史臺的職能的分析。從地方的角度展開，便涉及整個地方行政制度上的沿革，有志于研究此者，不僅要懂得歷史，還要懂得現實，因為它在現實生活中仍有重大的意義。